Scarborough Shoal: Apa yang Sebenarnya Dikatakan Hukum Internasional

Scarborough Shoal berada di Laut China Selatan, sekitar 120 mil laut (kira-kira 220 kilometer) di sebelah barat Zambales, Luzon. Filipina menyebutnya Bajo de Masinloc (juga Panatag Shoal), China menyebutnya Huangyan Dao, dan Taiwan, yang menamainya Democracy Reef, juga mengklaimnya. Perdebatan soal karang ini mencampur tiga hal: apa kata hukum, apa yang ditemukan tribunal, dan apa yang diklaim pemerintah. Penjelasan ini memisahkan ketiganya.

1. Kerangka hukumnya

Perjanjian utamanya adalah United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), yang disahkan pada 1982. Filipina dan China sama-sama menjadi pihak di dalamnya. UNCLOS mengukur zona laut dari garis pangkal (baseline) suatu pesisir, dalam satuan mil laut (satu mil laut setara 1.852 meter).

• Laut teritorial, hingga 12 mil laut (Pasal 3). Negara pantai punya kedaulatan di sini, mirip seperti di daratan (Pasal 2), tapi kapal asing tetap punya hak lintas damai (Pasal 17).
• Zona tambahan, hingga 24 mil laut (Pasal 33). Zona penyangga untuk menegakkan aturan bea cukai, pajak, imigrasi, dan kesehatan.
• Zona ekonomi eksklusif (ZEE), hingga 200 mil laut (Pasal 55 sampai 57). Ini bukan kedaulatan. Negara pantai mendapat "hak berdaulat" atas ikan, minyak, gas, dan sumber daya lain, sementara negara lain tetap punya kebebasan navigasi dan terbang di atasnya (Pasal 58).
• Landas kontinen (Pasal 76 dan 77). Dasar laut dan tanah di bawahnya, biasanya sampai 200 mil laut dan kadang lebih jauh, dengan kendali atas sumber daya dasar laut.

Daratan dulu, laut kemudian. UNCLOS memberitahumu seberapa luas laut yang dihasilkan sebidang daratan. Ia tidak memberitahu siapa pemilik daratannya. Kedaulatan atas pulau dan karang ditentukan oleh hukum internasional umum soal perolehan wilayah, yang berada di luar Konvensi ini.

Klasifikasi adalah kuncinya. Apa yang dihasilkan sebuah fitur tergantung pada apa fitur itu sebenarnya:

• Sebuah pulau adalah daratan yang terbentuk secara alami dan berada di atas air saat pasang tinggi. Ia bisa membawa semua zona lengkap (Pasal 121).
• Sebuah batu karang (rock) yang "tidak dapat menopang kehidupan manusia atau kehidupan ekonomi sendiri" hanya mendapat laut teritorial 12 mil, tanpa ZEE atau landas kontinen (Pasal 121(3)).
• Sebuah elevasi surut (low-tide elevation) hanya muncul saat air surut dan tidak menghasilkan laut teritorial sendiri (Pasal 13).
• Sebuah fitur yang tenggelam tidak menghasilkan apa pun.

Klasifikasi saja bisa berarti selisih antara 12 mil laut atau 200 mil laut.

Sengketa dan batasnya. Bagian XV UNCLOS mengirim banyak sengketa ke penyelesaian wajib. Pasal 298 membolehkan sebuah negara mengecualikan diri dari sejumlah kategori, termasuk penetapan batas (delimitasi); China melakukannya pada 2006. Berdasarkan Pasal 296, sebuah putusan hanya mengikat pihak-pihak dalam sengketa itu, dan tidak ada lembaga internasional yang menegakkannya.

2. Apa yang ditemukan putusan 2016

Pada 2013 Filipina membawa China ke hadapan tribunal beranggota lima orang berdasarkan Lampiran VII UNCLOS, dengan Permanent Court of Arbitration sebagai registri. China menolak ikut serta, dan tribunal menyatakan hal itu tidak menghentikan perkara (Lampiran VII, Pasal 9). Berdasarkan Pasal 288(4), tribunal sendirilah yang memutuskan setiap sengketa soal yurisdiksinya; China berpendapat tribunal tidak punya yurisdiksi. Tribunal memutuskan soal yurisdiksi pada Oktober 2015 dan mengeluarkan putusan akhirnya pada 12 Juli 2016.

Soal Scarborough Shoal, tribunal menemukan:

• Karang itu berada di atas air saat pasang tinggi, jadi ia menghasilkan laut teritorial 12 mil.
• Ia tergolong batu karang (rock) menurut Pasal 121(3): ia "tidak menghasilkan hak atas zona ekonomi eksklusif atau landas kontinen."
• Nelayan dari Filipina, China, dan negara lain punya hak penangkapan ikan tradisional di sana, dan China melanggarnya dengan menghentikan akses setelah Mei 2012. Tribunal menambahkan, kesimpulannya akan sama jika Filipina yang menghalangi nelayan China.
• Kapal penegak hukum China menciptakan "risiko tabrakan yang serius" dengan kapal Filipina pada April dan Mei 2012.
• China melanggar kewajibannya melindungi dan menjaga lingkungan laut, termasuk di Scarborough Shoal.

Secara lebih luas, tribunal tidak menemukan dasar hukum bagi China untuk mengklaim hak historis atas sumber daya di dalam "nine-dash line" melebihi apa yang diizinkan UNCLOS.

Apa yang tidak diputuskannya. Tribunal menyatakan bahwa ia "tidak memutuskan pertanyaan apa pun soal kedaulatan atas wilayah daratan dan tidak menetapkan batas apa pun." Ia menyatakan zona apa yang bisa dibawa karang itu dan siapa yang boleh menangkap ikan di sana, bukan laut teritorial siapa itu. Temuan Scarborough-nya juga tidak menyatakan apa yang berlaku di perairan di luar 12 mil laut dari karang itu, jadi penjelasan ini pun tidak.

3. Klaim dan tafsir pemerintah

Filipina menyatakan Bajo de Masinloc adalah "bagian Filipina yang sudah lama dan tak terpisahkan, yang atasnya ia punya kedaulatan dan yurisdiksi." Undang-undang 2009 (RA 9522) menempatkannya di bawah "rezim pulau." Maritime Zones Act 2024 (RA 12064) menetapkan bahwa karang itu menghasilkan laut teritorial 12 mil laut dan zona tambahan dari 12 sampai 24 mil laut. Pada 29 Juli 2026, Manila menyerahkan ke Sekretariat PBB sebuah peta laut resmi (NAMRIA Chart 1567) yang menunjukkan garis pangkal normal karang itu beserta dua zona tersebut, dengan merujuk Pasal 16 UNCLOS, hukum Filipina, dan putusan 2016. Kementerian luar negeri mengumumkan penyerahan itu pada 31 Juli.

China menyatakan "Huangyan Dao selalu menjadi wilayah China." Kementerian luar negerinya menyebut putusan itu "batal dan tidak berlaku" serta "tidak punya kekuatan mengikat," dan berdalih perkara itu sebenarnya soal kedaulatan dan delimitasi, yang berada di luar jangkauan tribunal. Pada 10 November 2024 China mengumumkan garis pangkal laut teritorial di sekitar karang itu, dan pada 2 Desember 2024 menyerahkannya ke PBB. China menyetujui pembentukan cagar alam nasional di sana pada September 2025 dan mengeluarkan ketentuan pengelolaannya pada 1 Agustus 2026. Pada 31 Juli 2026 ia menyebut garis pangkal Filipina "ilegal, batal, dan tidak berlaku."

Taiwan, yang bukan pihak dalam perkara ini, juga mengklaim karang itu dan juga menolak putusan tersebut. Ia menegaskan kembali klaimnya pada 2 Agustus 2026, setelah Manila menyerahkan petanya.

Kewajiban, posisi, kehadiran

Tiga hal berbeda yang gampang tertukar:

• Kewajiban hukum adalah apa yang dituntut perjanjian atau putusan. Berdasarkan Pasal 296, putusan itu mengikat China dan Filipina. China menyangkal bahwa tribunal punya yurisdiksi.
• Posisi pemerintah adalah apa yang dinyatakan sebuah negara soal makna hukum, atau apakah ia menerima sebuah putusan. China menolak putusan itu; Filipina bersandar padanya.
• Kehadiran nyata adalah siapa yang benar-benar ada di atas air. Kapal China Coast Guard hampir terus-menerus berada di dekat karang itu sejak 2012, dan jumlahnya naik tajam sejak 2025. Militer dan penjaga pantai China menggelar latihan di sana pada 1 Agustus dan 27 September 2026, serta patroli pada Oktober; media pemerintah China pada September menyatakan kendali China di sekitar karang itu kini melampaui 24 mil laut. Kapal penjaga pantai dan perikanan Filipina juga beroperasi di area itu, dan pada Oktober 2026 mengantarkan bahan bakar untuk nelayan Filipina di sana. Aksesnya diperebutkan. Tidak ada polisi internasional yang bisa menyelesaikan itu.

Ketiganya bisa menunjuk ke arah berbeda pada saat yang sama, dan celah itulah yang menjadi panggung bagi setiap insiden baru di laut.

Masih terbuka: siapa yang memegang kedaulatan atas karang itu, apakah garis pangkal salah satu pihak sah, dan ke mana batasnya akan ditarik. Putusan 2016 tidak menjawab satu pun dari semua ini.

Glosarium

• Garis pangkal (baseline): garis, biasanya garis air surut di sepanjang pesisir, yang menjadi titik ukur semua zona laut.
• Mil laut: 1.852 meter. Semua jarak dalam UNCLOS memakai satuan ini.
• Laut teritorial: perairan hingga 12 mil laut dari garis pangkal, di bawah kedaulatan negara pantai.
• Lintas damai: hak kapal asing melintasi laut teritorial tanpa mengancam negara pantai.
• Zona tambahan: perairan dari 12 sampai 24 mil laut, tempat negara bisa menegakkan aturan bea cukai, pajak, imigrasi, dan kesehatan.
• Zona ekonomi eksklusif (ZEE): hingga 200 mil laut. Negara pantai punya hak atas sumber daya, bukan kedaulatan penuh.
• Kedaulatan vs. hak berdaulat: kedaulatan adalah otoritas penuh sebuah negara atas wilayah dan laut teritorialnya. Hak berdaulat terbatas pada tujuan tertentu, seperti mengeksploitasi sumber daya di ZEE.
• Landas kontinen: dasar laut dan tanah di bawahnya di luar laut teritorial, dengan hak atas mineral dan sumber daya dasar laut lain.
• Hak (entitlement): zona-zona yang secara hukum mampu dihasilkan oleh sebuah fitur atau pesisir.
• Delimitasi: menarik batas di tempat hak dua negara saling tumpang tindih. Langkah terpisah dari entitlement.
• Fitur pasang tinggi (high-tide feature): daratan di atas air saat pasang tinggi. Ia menghasilkan setidaknya laut teritorial.
• Pulau (Pasal 121): daratan yang terbentuk alami di atas air saat pasang tinggi, mampu membawa semua zona lengkap.
• Batu karang (Pasal 121(3)): fitur pasang tinggi yang tidak dapat menopang kehidupan manusia atau kehidupan ekonomi sendiri. Ia hanya mendapat laut teritorial.
• Elevasi surut (Pasal 13): hanya terlihat saat air surut. Ia tidak mendapat laut teritorial sendiri.
• Hak historis: hak yang diklaim sebuah negara atas dasar penggunaan sejak lama, di luar zona-zona perjanjian.
• Hak penangkapan ikan tradisional: penangkapan ikan sejak lama oleh perorangan, yang menurut tribunal tetap berlaku di bawah UNCLOS di Scarborough Shoal.
• Nine-dash line: garis pada peta China yang melingkupi sebagian besar Laut China Selatan. Beijing tidak pernah sepenuhnya menyebutkan koordinat atau dasar hukumnya.
• Arbitrase Lampiran VII: prosedur baku UNCLOS untuk arbitrase wajib ketika para pihak tidak memilih forum lain.
• Permanent Court of Arbitration (PCA): lembaga antarpemerintah di Den Haag yang berperan sebagai registri perkara ini. Ia bukan pengadilan PBB dan tidak memutuskan perkaranya sendiri.
• Deklarasi Pasal 298: pernyataan opsional yang mengecualikan beberapa jenis sengketa, seperti delimitasi, dari penyelesaian wajib.
• Final dan mengikat (Pasal 296): sebuah putusan menyelesaikan sengketa antara pihak-pihak dalam perkara itu. Ia tidak mengikat negara ketiga dan tidak punya mekanisme penegakan.
• Bajo de Masinloc / Panatag Shoal / Huangyan Dao / Democracy Reef / Scarborough Shoal: nama-nama untuk fitur yang sama, dipakai oleh sumber Filipina, China, Taiwan, dan berbahasa Inggris.
• West Philippine Sea: nama Filipina untuk bagian-bagian Laut China Selatan yang ada di dalam zona yang diklaimnya.